BRUXELLES — Aux dernières nouvelles, Mario Draghi ne semblait pas très satisfait des progrès réalisés par l’UE en suivant son plan de relance de l’économie européenne.

L’Europe doit réagir au “wake-up call très brutal de Trump”, a-t-il déclaré le mois dernier, qualifiant l’Union de “mal équipée” pour faire face aux défis mondiaux.

Un an après la publication du rapport sur la compétitivité, la Commission européenne a lancé une multitude d’initiatives politiques portant des noms accrocheurs, tels que “la boussole pour la compétitivité” et “le Pacte pour une industrie propre”. Dans la plupart des cas, il semble que l’ambition soit là. Ce qui fait défaut, c’est l’adhésion nécessaire des gouvernements nationaux.

Le European Policy Innovation Council, un think tank basé à Bruxelles, partage l’impression qu’il y a eu beaucoup d’idées mais peu de réalisations. Son “Observatoire Draghi” a mesuré les progrès accomplis dans divers domaines politiques et, selon ses calculs, 11% des propositions sont “pleinement mises en œuvre”.

Il est maintenant temps pour les experts politiques de POLITICO Pro de se prononcer.

Le budget : loin du compte

La Commission a créé un fonds de 409 milliards d’euros, dans le cadre du budget septennal de l’UE, afin de financer la relance de l’industrie européenne.

Sa présidente, Ursula von der Leyen, a fait valoir que cela permettrait aux entreprises du Vieux Continent de se développer rapidement et de réduire les formalités administratives pour obtenir des subventions de l’UE, deux priorités défendues par Mario Draghi.

Mais le zèle réformateur d’Ursula von der Leyen a été sapé par les gouvernements nationaux et par certains de ses propres commissaires, qui se sont opposés à des réductions importantes des subventions accordées aux agriculteurs et aux régions les plus pauvres. Celles-ci ont toujours constitué une part importante du budget et sont dépensées au niveau national pour l’essentiel.

La taille globale du budget proposé — qui représente 1,26% du revenu national brut de l’UE, remboursement de la dette post-Covid inclus — est loin d’être à la hauteur des défis soulignés par Mario Draghi.

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Finance : de l’ambition, mais peu de résultats à ce stade

L’appel de Mario Draghi en faveur d’un véritable marché unique de l’investissement dans l’UE a été entendu. La nouvelle Commission von der Leyen, entrée en fonction l’année dernière, en a fait une priorité politique et lui a donné un nouveau nom clinquant : “l’union de l’épargne et de l’investissement”. Elle a ajouté de nouvelles initiatives à “l’union des marchés des capitaux”, vieille de 10 ans.

Jusqu’à présent, l’ambition semble respectable, mais bon nombre des propositions centrales, comme les plans visant à instaurer une supervision européenne unique des marchés de capitaux et à lever les barrières nationales pour les entreprises, telles que les Bourses et les chambres de compensation, restent à venir.

Comme pour tout ce qui concerne les idées de Mario Draghi, il faut s’attendre à une opposition nationale et sectorielle à de nombreux projets de la Commission, en particulier lorsqu’ils touchent à des domaines délicats pour les gouvernements, comme la fiscalité ou les règles en matière d’insolvabilité.

Il ne serait donc pas surprenant qu’il fasse à nouveau, dans un an, un discours frustré sur l’absence de progrès.

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Dette commune : voyons voir

Mario Draghi a toujours plaidé en faveur d’un emprunt commun de l’UE, du type de celui qui a été contracté pendant la pandémie pour financer la reprise économique.

Les nouveaux fonds pourraient aider à financer de grands projets d’infrastructure dans l’ensemble de l’Union. Plus important encore peut-être, cela permettrait de créer ce que l’on appelle un “actif européen sûr”, c’est-à-dire une vaste réserve de dette négociable qui pourrait attirer des investissements du monde entier, contribuer à promouvoir l’utilisation de l’euro comme monnaie à l’échelle internationale et servir de référence pour les prêts dans l’ensemble de l’Union européenne.

Mais il y a quelques grands “mais”.

Les emprunts conjoints ont toujours été un tabou politique, bloqués par les pays dits frugaux, comme l’Allemagne et les Pays-Bas. Jusqu’à présent, ce tabou reste largement intact, le chancelier allemand Friedrich Merz s’opposant à toute nouvelle incursion de l’UE sur le marché des dettes souveraines.

Pourtant, certains signes indiquent que l’ancienne interdiction est en train de changer : le programme de prêt de 150 milliards d’euros pour la défense européenne a été financé par des emprunts de l’UE. C’est encore loin de l’énorme marché des obligations d’Etat américaines, qui se mesure en dizaines de milliers de milliards de dollars, mais c’est déjà ça.

La nouvelle proposition de budget de la Commission contient également de nouvelles possibilités d’emprunts conjoints. La question qui reste en suspens est de savoir si l’UE peut émettre de nouveaux emprunts de manière régulière et prévisible — comme le font les gouvernements nationaux, et c’est ce que les investisseurs veulent voir — ou si elle continuera à se tourner vers les marchés obligataires de manière sporadique. Jusqu’à présent, c’est cette dernière option qui a été retenue.

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Automobile : le minimum

Sur le papier, l’industrie automobile est l’un des rares domaines où la Commission a tout ce qu’il fallait. Mario Draghi a appelé à un plan d’action industriel pour le secteur et à l’adoption par l’exécutif d’une ligne “neutre sur le plan technologique” dans sa révision des émissions des flottes.

Mais le diable est dans les détails, et ceux-ci sont plus difficiles à trouver.

Peu après le Nouvel An, Ursula von der Leyen a annoncé un “dialogue stratégique” pour le secteur automobile et a publié un “plan d’action pour l’automobile”. Ce que le plan manque en détail, il le compense par son optimisme. Les propositions s’alignent en outre sur de nombreuses recommandations de Mario Draghi, telles que la mise en place d’un réseau de recharge plus robuste, la promesse d’un cadre réglementaire pour la conduite autonome et l’introduction de la neutralité technologique dans la législation de 2035 sur les émissions des voitures.

Mais c’est une histoire connue : le problème se situe au niveau de la mise en œuvre, qui est toujours à la traîne. Hormis la présentation d’une mesure visant à accorder aux constructeurs automobiles une certaine indulgence sur leurs objectifs d’émissions de cette année et l’avancement de la révision de la loi 2035, peu de mesures ont été prises depuis la publication du plan en mars.

Pendant ce temps, les constructeurs automobiles chinois continuent d’importer leurs véhicules, délaissant les modèles électriques au profit des hybrides, plus populaires, après que la Commission a frappé les véhicules électriques de nouveaux droits de douane.

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Energie : dépendance excessive des Etats-Unis, peu de mesures concrètes

Le diagnostic de Mario Draghi sur les problèmes auxquels est confrontée l’économie européenne mettait clairement en évidence les coûts élevés de l’énergie qui nuisent aux industries du continent. Mais sa prescription — jusqu’à 500 milliards d’euros d’investissements dans les réseaux électriques rien que pour cette décennie — s’est avérée une pilule amère à avaler pour la Commission, à court d’argent.

Depuis, Bruxelles a publié un “plan d’action pour une énergie abordable”, qui présente une série de mesures visant à réduire les factures. Parmi celles-ci figure un plan visant à investir dans les infrastructures américaines d’énergies fossiles afin d’obtenir les meilleurs prix, ce qui a suscité l’indignation des associations environnementales.

Ursula von der Leyen s’est engagée à dépenser 750 milliards de dollars supplémentaires pour l’énergie américaine dans les années à venir, dans le cadre d’un accord commercial avec Washington.

Jusqu’à présent, on ne sait pas très bien ce que cela pourrait signifier pour les prix de l’énergie, ni même si c’est possible. Jusqu’à présent, pour l’énergie, le rapport Draghi a donné lieu à de grandes promesses, mais à peu d’actions.

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Télécoms : les gouvernements ne sont pas fans

Le discours de Mario Draghi — moins d’opérateurs de télécoms, dérégulation, etc. — est arrivé à Bruxelles à point nommé, soutenant le propre projet de réforme de la Commission.

Pourtant, ce Telecoms Act est confronté à des vents contraires. Bien que certaines idées puissent être intégrées dans le règlement sur les réseaux numériques (DNA) prévu pour décembre, et que les règles relatives aux fusions soient en cours de réexamen, les gouvernements nationaux ont déjà rejeté une grande partie des prescriptions de Mario Draghi.

Qu’il s’agisse des régulateurs, des gouvernements nationaux ou des petits opérateurs, rares sont ceux qui sont prêts à avaler le remède de Draghi en matière de télécommunications. Ce qui survivra dans la proposition de la Commission reste incertain — mais il est presque certain qu’il n’obtiendra pas tout.

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Concurrence : des progrès cosmétiques

Teresa Ribera, la commissaire européenne chargée de la Concurrence, a réagi rapidement aux appels lancés par Mario Draghi pour que la politique de concurrence soit adaptée aux défis actuels en matière de productivité et de croissance.

Au cours des premiers mois de son mandat, elle a rapidement lancé (et achevé) une révision des lignes directrices de l’Union sur les subventions publiques — l’encadrement des aides d’Etat dans le cadre du Pacte pour une industrie propre (CISAF) — afin qu’elles soient mieux adaptées à l’augmentation de la productivité des entreprises et aux efforts de décarbonation.

Elle a également lancé une vaste révision des lignes directrices accompagnant les règles de l’UE en matière de fusion d’entreprises, qui, selon Mario Draghi, devraient être adaptées pour tenir compte des arguments relatifs à l’efficacité et à l’innovation.

Problème, ces nouvelles lignes directrices sur les fusions ne seront prêtes qu’à la fin de l’année 2027. En outre, il ne s’agit que de lignes directrices et non d’un nouveau règlement : les experts prévoient donc une influence limitée sur la manière dont les responsables de la Commission chargés de la concurrence évaluent les fusions.

Si le nouvel encadrement des aides d’Etat ne modifie pas radicalement la marge de manœuvre des pays de l’UE lorsqu’il s’agit de subventionner leur industrie, même les points les plus ambitieux, comme les réductions sur les factures d’électricité pour les entreprises gourmandes en énergie, sont assortis de lourdes conditions. Ceux qui espèrent une révision de la politique de concurrence conservatrice de l’Union européenne risquent d’être déçus.

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Commerce : toujours la même chose

Sur ce point, tout dépend de la personne à qui l’on s’adresse. Les secteurs industriels de l’UE qui demandent plus de protections commerciales trouveront probablement que la Commission n’est pas à la hauteur. Dans le même temps, elle a tenu bon face aux pressions chinoises visant à enterrer les droits de douane sur les voitures électriques pour contrer le soutien de l’Etat de Pékin.

Bruxelles a appliqué ces mesures moins de deux mois après la publication du rapport Draghi et s’est toujours opposé à l’adoption d’un prix plancher avec les Chinois depuis.

Mario Draghi a suggéré que la Commission ouvre de nombreuses enquêtes de ce type, notamment de sa propre initiative et pas seulement sur la base d’une plainte formelle de l’industrie. Cela ne s’est pas encore produit ; l’affaire des véhicules électriques reste la seule à ce jour.

Le rapport de l’Italien appelait à une politique économique étrangère européenne. La guerre tarifaire du président américain Donald Trump a rendu cette question encore plus urgente.

Mais là encore, peu de choses ont été réalisées pour préparer solidement l’UE à des temps encore plus difficiles. La réponse longue et coûteuse aux tarifs douaniers de Trump y est pour beaucoup, de même que la stratégie traditionnelle de prudence de l’UE en matière de politique commerciale, qui s’en tient aux règles de l’Organisation mondiale du commerce.

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Cybersécurité : des promesses, encore des promesses

L’Europe est confrontée à une guerre conventionnelle à sa frontière orientale et à une guerre hybride partout ailleurs. Cela signifie des cyberattaques sur les réseaux énergétiques et les télécommunications, l’ingérence dans les élections et l’instrumentalisation de l’immigration.

La Commission et les dirigeants du Danemark, de l’Estonie, de la Finlande, de l’Allemagne, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Pologne et de la Suède ont publié une déclaration commune de soutien lors du sommet des alliés de l’Otan sur la mer Baltique, le 14 janvier, avant le lancement de l’opération Baltic Sentry de l’Alliance visant à renforcer la présence militaire dans la mer Baltique.

Bruxelles a également affecté 540 millions d’euros à l’infrastructure de connectivité dans le cadre du programme Mécanisme pour l’interconnexion en Europe 2024-2027, qui comprend le financement de systèmes de câbles intelligents conçus non seulement pour transporter des données, mais aussi pour servir de capteurs d’alerte précoce.

Il promet également de renforcer la capacité européenne de déploiement et de réparation des câbles en constituant une flotte capable d’intervenir rapidement dans toutes les eaux de l’UE, mais peu de choses se sont produites depuis que la vice-présidente exécutive Henna Virkkunen a fait cette déclaration en janvier.

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Défense : jalousement gardée par les Etats membres

Si vous lisez certaines lignes du rapport sur la compétitivité présenté par Mario Draghi il y a un an, il est facile de voir que l’UE l’a écouté. Par exemple, l’Italien a demandé de “créer un poste de commissaire chargé de l’industrie de la défense, doté d’une structure et d’un financement appropriés”. C’est ce qui a été fait, mais c’était la partie la plus facile.

Cette proposition figurait déjà dans le manifeste du Parti populaire européen d’Ursula von der Leyen pour les élections européennes de juin 2024. Dans le même rapport, Mario Drgahi appelle à “renforcer la Commission dans son rôle de coordination dans le domaine de la politique industrielle de défense”. Et c’est la partie la moins facile.

La défense est une responsabilité nationale et les gouvernements n’ont généralement pas envie que la Commission joue un rôle plus important.

Le mois dernier, Mario Draghi a répété que les barrières internes étaient l’une des principales raisons du retard de l’Europe et qu’elles rendaient également le développement de la défense européenne moins efficace. Bien que les pays de l’UE aient l’intention d’augmenter leurs investissements militaires de 2 000 milliards d’euros d’ici 2031, “nous avons des barrières internes qui imposent des droits de douane de 64% sur les équipements et de 95% sur les métaux”, a-t-il pointé.

Les diplomates soulignent que Mario Draghi défend souvent des idées qui ne sont pas en phase avec les gouvernements nationaux. Le meilleur exemple remonte à septembre dernier, lorsqu’il a appelé l’Europe à “fédéraliser une partie des dépenses d’investissement”. Le mot “fédéralisme” est devenu presque tabou, et les emprunts dédiés à la défense sur les marchés financiers (ou defense bonds) sont encore loin de voir le jour.

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Santé : lentement mais sûrement

Peu de commissaires ont repris les messages du rapport Draghi avec autant d’enthousiasme que celui de la Santé, Olivér Várhelyi. Il s’efforce d’achever d’ici la fin de l’année une proposition de législation sur les biotechnologies, qui devrait permettre d’accomplir certaines tâches importantes dans le cadre de son plan de draghification.

Selon Mario Draghi, le sous-investissement et la bureaucratie sont les principaux responsables de la faible compétitivité de l’Europe par rapport aux Etats-Unis et à la Chine en matière d’innovation pharmaceutique et d’essais cliniques. Le lobby pharmaceutique européen a salué la proposition de budget de juillet pour l’inclusion d’un programme-cadre de recherche avec un budget accru de 175 milliards d’euros, mais il affirme que le financement de la recherche en santé en Europe demeure insuffisant.

Mario Draghi a fait remarquer que le dernier budget d’Horizon Europe allouait 8,2 milliards d’euros à la santé, ce qui est dérisoire par rapport aux 47 milliards d’euros dépensés par les Etats-Unis en 2023. La dernière proposition de budget de l’UE alloue 22,6 milliards d’euros à la santé, aux biotechnologies et à la bioéconomie. Un investissement important, mais il y a encore un long chemin à parcourir.

Sur le plan réglementaire, les recommandations les plus urgentes de l’Italien à court terme étaient que la Commission maximise l’impact de l’espace européen des données de santé (EHDS) et mette pleinement en œuvre le règlement relatif à l’évaluation des technologies de la santé. L’EHDS existe, mais les évaluateurs nationaux ont eu du mal à obtenir les ressources dont ils ont besoin.

L’une des idées de Mario Draghi, qui consiste en ce que l’UE soutienne des “centres d’innovation de classe mondiale” sur le modèle des centres californiens, a déjà été intégrée dans la stratégie sur les sciences de la vie publiée en juillet. Toutefois, les espoirs de l’industrie de voir un texte changer la donne reposent toujours sur la législation sur les biotechnologies.

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Durabilité : tout est fait, les entreprises disent merci

Le premier grand texte législatif de cette Commission est tout droit sorti du manuel de Draghi : un projet de loi gigantesque qui réduit toute une série de lois environnementales pour les entreprises.

Dans le cadre de la proposition de loi de simplification omnibus — qui suit actuellement le processus législatif —, beaucoup moins d’entreprises seront soumises à des règles en matière de reporting environnemental, et celles qui le seront encore verront leurs obligations considérablement réduites.

La portée d’une taxe carbone aux frontières a également été réduite. Les entreprises sont ravies. Les associations environnementales sont consternées. Parmi les législateurs, c’est au Parlement européen que la résistance est la plus forte, mais les groupes de droite ont les moyens de vaincre les opposants de gauche au projet de loi.

A la suite de la publication du texte en février, la Commission a proposé une longue liste de réformes qui édulcorent les réglementations environnementales introduites dans le cadre du Pacte vert européen : des obligations imposées aux agriculteurs aux réglementations sur les produits chimiques en passant par les règles contre le greenwashing ; tout cela au nom de la réduction des “réglementations restrictives” détestées par Mario Draghi.

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Agriculture : la grande absente

Le rapport Draghi ne contient aucune proposition concernant l’avenir de l’agriculture, alors que la politique agricole commune (PAC) représente un tiers du budget de l’UE. Une recherche Ctrl + F dans le document de 400 pages ne donne qu’une poignée d’occurrences du mot “agriculture”, principalement en rapport avec les technologies de l’information, l’intelligence artificielle et l’observation par satellite.

Ce qui ressort clairement du rapport Draghi, c’est qu’il considère les dépenses agricoles de l’UE comme une source potentielle d’argent à réallouer vers ses priorités stratégiques — principalement le renforcement de la compétitivité industrielle et de la sécurité européenne. La proposition de budget à long terme et le projet de réforme de la PAC dévoilés en juillet prévoient une réduction de 20% du budget des subventions agricoles, qui passerait ainsi à 300 milliards d’euros, et ce, sans tenir compte de l’inflation.

La Commission a fait valoir qu’en réalité, le montant allant dans les poches des agriculteurs restait le même, le financement du développement rural étant simplement transféré vers des enveloppes gérées par les gouvernements nationaux. C’est peut-être le cas, mais le rapport Draghi n’en fait pas mention.

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Francesca Micheletti, Carlo Martuscelli, Kathryn Carlson, James Fernyhough, Mathieu Pollet, Gabriel Gavin, Koen Verhelst, Douglas Busvine, Jacopo Barigazzi, Jordyn Dahl, Antoaneta Roussi, Rory O’Neill et Gregorio Sorgi ont contribué à cet article. Ce dernier a d’abord été publié par POLITICO en anglais et a été édité en français par Jean-Christophe Catalon.